SOS - desde "Salta la linda" uno se ve obligado a reflexionar sobre la (NO-) Seguridad Vial
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Maravillosa ciudad en un valle andino, clima insospechado, cercania de parajes patrimonio de la humanidad, auténtico folklore tradicional en fiestas de los pueblos del Valle de Lerma .. y y y nunca acabaría de describir sus atractivos.
Pero no hay paraiso sin serpiente, y en Salta, ésta es el caos aterrador desencadenado por los conductores. No se respeta la derecha, ni los pasos de cebra, ni nada -- un amigo nombrado director de seguridad vial organizó hace poco cursos para la policía: para que aprendan ellos mismos que el tráfico debe seguir ciertas reglas, y para que aprendieran a imponer sanciones, algo tan inusitado acá... y sólo la mitad de los responsables de los municipios estuvieron dispuestos a regular el tráfico, la otra mitad no, y posiblemente por su peso en el PJ (partido en el poder), destituyeron rápidamente a mi amigo.
Y todos, pero sobre todo ancianos, madres con niños, discapacitados, tienen que jugarse la vida, en esta ruleta rusa del tránsito rodado que (no) organiza el intendente Miguel Isa.
Pero es general: en Argentina, mueren al día 21 personas en estos atropellos y choques por total falta de control o sanciones (aunque ahora en las rutas o autopistas que circunvalan Salta empieza a funcionar algún que otro radar, pero bien indicado para que el automovilista no tenga en ESE PUNTO tentación de correr).
Un aspecto positivo: al que tenga problemas en su país por leyes que dificulten la muerte digna, le recomiendo pasarse unos días de turismo en la comarca y el día que ya decida terminar simplemente cruzar la calle por un paso de cebra - a la velocidad que manejan, la agonía será muy corta.
Y ahora, en serio, invito a reflexionar sobre el problema "Seguridad Vial", sobre todo en estos países latinoamericanos, donde la proporción de víctimas en relación al número de vehículos supera a veces más del mil por cien a las cifras europeas -y eso en rutas que en el viejo mundo parecerían casi desiertas.
Algún responsable politico manifestó hace años en la provincia de Santa Fe, Argentina, que sería recomendable introducir algún sistema de carnet con puntos que se irían perdiendo según las infracciones o delitos cometidos. Pero los partidos, en el poder o en la oposición, no tienen interés alguno por estas iniciativas. Sobre todo en un gobierno que muchos tildan de "populista" como el de la Sra Cristina Fernandez de Kirchner, tales medidas parecen poco "populares". El automovilista cuando sube a su vehículo parece convertirse en un caballero con armadura deseoso de jugar con la vida de otros o la propia en la palestra de las calles, autopistas y otras rutas. La vida cuenta mucho menos que la satisfacción provocada por la adrenalina que descargan nuestras glándulas en situación de peligro.
Curiosamente, los mismos que defienden la libertad (de matar) del automovilista se oponen a cualquier regulación legal de la interrupción del embarazo incluso en casos de violación. Pero dejemos para otro lugar la discusión ética, hay una consideración mucho más clara: la económica.
Cuando en el tsunami de la deregulación neoliberal iniciada por Thatcher/Reagan se planteó en USA la cuestión de elevar el límite de velocidad (60 millas en casi todas las autopistas), el presidente pidió un dictamen a expertos en economía. Resultó que aparte de los daños materiales (vehículos, zonas contiguas a las rutas etc.) había que considerar el coste de cada vida perdida. Como además los accidentes graves se concentran en la franja de los 18 a los 25 años, había que calcular el coste de oportunidad (es decir, suma de las ganancias perdidas a consecuencia de tal evento) provocado. Las compañías de seguros evaluaban hace ya más de diez años el coste total por una vida perdida en más de un millón de dólares.
En el gobierno de un país como Argentina podría pensarse (esto quizá sea más grave que pesificar los dólares) en que con más de siete mil muertos anuales - y añadiríamos otro coste similar por los heridos de larga duración o con secuelas por vida, como los parapléjicos provocados por el deporte de la moto - el coste total supera los diez mil millones US $.
Por asi decirlo es una obviedad afirmar que reducir drásticamente el número de víctimas de la carretera es una prioridad política. No hay que innovar nada para iniciar una política de seguridad vial, la reducción de esas cifras negras de muertos en países como Francia primero y luego España fue posible gracias, en primer lugar a una modificación legal en que se reclasificaba como delito lo que antes era considerado sólo como infracción, lo que conlleva no sólo pago de multas o retirada del carnet, sino también, cuando hay heridos o muertos, la misma cárcel si el evento se ha debido a una decisión del automovilista por su imprudencia temeraria o por voluntad de quebrantar las reglas de tráfico que buscan en primer lugar la seguridad de las personas.
Está confirmado por la estadística el importante dato de que los porcentajes de accidentes están en correlación inversa al nivel educacional de un país. Por ello, la educación vial debe comenzar desde la escuela primaria. La supresión total de los accidentes de tráfico debe ser el objetivo de toda política vial. En países como Suecia, el objetivo es llegar al CERO accidentes. Para ello se han tomado medidas no sólo legales sino también físicas como es separar los dos carriles de una carretera (no autopista) por cables, cadenas o muretes con lo que se evita la tan frecuente colisión frontal entre un vehículo que intenta adelantar a otro y el que viene en sentido contrario. Esta medida ralentiza evidentemente el tráfico, pero se complementa instando de vez en cuando carriles complementarios de adelantamiento. Más simple es la limitación de velocidades máximas, como se hace hace tiempo en Estados Unidos, en los paises escandinavos o en Holanda. La frecuencia de accidentes se incrementa en proporción a esa velocidad máxima, son datos irrebatibles en la experiencia en países con muchos millones de participantes en el tráfico urbano e interurbano. Dadas las condiciones actuales de un vehículo a motor puede decirse que con una limitación a 30 km/h se logra prácticamente eliminar el accidente urbano con muertos o heridos graves.
La resistencia a la adopción de una política de seguridad vial tiene claras raíces psicológicas (que a su vez se justifican subjetivamente en una ideología de la libertad individual o similares sofismas). Las organizaciones de automovilistas normalmente se oponen frontalmente a estas medidas pues creen así representar mejor el "interés" de sus socios. Pero eso es una falacia: representan probablemente el deseo consciente de muchos, pero no su interés real, pues ellos mismos pueden ser víctimas de esa mentalidad todavía no superada en que el valor de la velocidad es situado más alto que el valor de la vida.
jueves, 4 de octubre de 2012
Nuevas perspectivas sobre la mejora de las organizaciones estatales
Nuevas perspectivas sobre la reforma de las organizaciones públicas
Prof. Dr. José Rodríguez de Rivera. Universidad Politécnica de Madrid - CEPADE España
1 Introducción
Desde el comienzo del Estado moderno, en que fue decisiva la regulación de la “burocracia” como instrumento de los monarcas para configurar un instrumento para afianzar y mantener el poder, al mismo tiempo que se iniciaba la transición de la idea de los dominios reales, como patrimonio de una familia, a la idea constitucional de un ordenamiento regulado de toda una comunidad, en el sistema político se diferencian dos sistemas con distinto tipo de racionalidad, el subsistema propiamente “político” en cuanto organización de las relaciones de poder (en la democracia representativa ese sistema abarca legislativo, ejecutivo y judicial en clara separación de competencias) y el subsistema de la Administración Pública caracterizado por seguir el modelo organizativo de la Burocracia. Las racionalidades y lógicas de ambos espacios sociales son distintas. En el político hay una lógica y racionalidad orientada al ejercicio de un poder en la forma de preparar y ejecutar decisiones-acciones con carácter vinculante para toda la comunidad. Obligatoriedad ligada a la legitimidad del Estado. En el subsistema Administración (englobando la central, las regionales o las locales) domina en cambio la racionalidad instrumental (Zweckrationalität según el ya clásico Max Weber). Pero el sistema administrativo es constitutivamente un instrumento del de la política. Y eso crea tensiones y conflictos muy complejos. Cuando aparecen crisis profundas, como la actual, sucede algo similar a lo que los consultores en gestión de la calidad recuerdan al empresario. Mientras la marea está alta, el mar oculta escollos que al bajar la marea quedan visibles. Según el juicio de los mejores economistas, la actual crisis, la bajada de marea financiera, tuvo su origen en los fallos, especulación, del sis-tema financiero que en vez de autocomprenderse como medio o instrumento de una economía productiva de valor útil, llegó a presentarse como fin en sí mismo. Pero esta marea baja ha puesto de manifiesto los obstáculos que el mismo sistema público se había ido creando. Por esta razón, y no sólo en la UE dónde la crisis se admite abiertamente y en sentido auto-crítico, también en las llamadas economías emergentes se hace precisa una revisión y renovación del sistema público. Y de entre las propuestas más recientes seleccionaré la de la Governance (Gobernancia), aún en período de desarrollo y prueba, de la que se espera permita superar los errores del anterior modelo del New Public Management, que surgió y se extendió desde los comienzos de la llamada “revolución conservadora” liderada por Reagan/Thatcher desde comienzos de los años 80 hasta el cambio de siglo.
2. Public ¨Governance
En la actual (casi inabarcable) discusión sobre la reforma del estado se recurre frecuentemente a la categoría de “gobernanza”. Se trata de un nuevo modo de observación de segundo grado (observando las observaciones directas), un nuevo modo de enfoque en que se interpreta la observación directa (la que realiza el práctico, el agente politico) de los fenomenos políticos en el marco de interés de la modernización del Estado y Administración Pública. El concepto se ha discutido ya largo tiempo en los planteamientos de política internacional, pero, por ejemplo, en Alemania sólo se empezó a tratar a fines de los noventa del pasado s. XX. Los términos empleados más frecuentemente son los de “Public Governance” y “New Public Governance” (Löffler 2001: 16). 3 Límites y fallos del anterior modelo NPM El primer motivo de buscar un nuevo modelo para modernizar la Administración es la insatisfacción con lo que no logró el modelo New Public Management, NPM. Este modelo definía dos dimensiones en que realizar la reforma del sistema modificando la estructuración de tareas y la mejora de procesos.
1) El modelo se configuraba sobre la idea directriz de un “enabling state” (estado “facilitador”) transfiriendo al ámbito administrativo los mecanismos de mercado y competitividad de la economía libre orientando los procedimientos administrativos hacia el ciudadano-cliente.
2) Aparte de un esfuerzo hacia “menos estado”, el modelo pretendía modernizar las estructu-ras internas de la Administración adaptando la gestión al modelo de mercado, en primer lugar en orientación al ciudadano-cliente: al que debía ofrecérsele un cociente de valor entre el valor útil de los servicios prestados y el costo requerido, en primer lugar, impositivamente. Esto debía conseguirse creando unidades descentralizadas, en gran parte autónomas, que debían dirigirse orientándose a los resultados, y diferenciando al mismo tiempo responsabilidades de planificación estratégica y de operaciones de implementación de lo planeado.
El modelo presuponía diferenciar entre enfoque politico y enfoque administrativo. El centro de gravedad de estos esfuerzos por modernizar la Adm se situaba en los dominios de Sistema Contable, Financiación y Personal, utilizando al mismo tiempo las nuevas tecnologías TICs (Reichard 2001:15). En Alemania, primariamente, esta idea de la modernización de la Adm fue comprendida cono reforma interna de estructuras más que de procesos.
En el programa 1999, “Estado moderno – Administración moderna” (SPD- Schröder) el objetivo explícito era la modernización del sistema, pero apenas se avanzó en su cumplimiento. Los puntos débiles, en comparación internacional, fueron identificados en los campos de orientación al mercado y competencia (ofrecer servicios competitivos con los que consiguen instituciones privadas), ambos con insuficiente orientación al ciudadano-cliente y fallos en la estrategia.
4 Objetivos de reforma y estrategias de implementación de la Public Governance
El modelo Public Governance PG (prefiero el término inglés al de Gobernanza por la polise-mia actual en su uso) arranca desde el examen crítico de los fallos del NPM. Solamente si aplicamos una meta-observación crítica de la observación-2 (de la teoría política que funda-mentaba el NPM) puede uno identificar las verdaderas divergencias en enfoque de fondo. El nuevo modelo aparece además libre de la actitud casi-dogmática (rasgo típico de la posición neoliberal de aquel proyecto de “menos estado”) de los programas del NPM. El nuevo mode-lo, sin falsas modestias promete allanar el camino a una verdadera modernización de la Administración y alcanzar así una verdadera calidad del trabajo gubernamental y administrativo, pero al mismo tiempo se entiende sólo como modelo provisorio, como algo a revisar y corregir, si fuera necesario hasta en sus elementos centrales. El modelo PG se autodefine como modo de respuesta integrada a los enormes cambios que está experimentando la sociedad al comienzo del siglo XXI (globalización, desplazamiento de centros de gravedad desde el antiguo “centro” occidental-Atlántico al espacio Asia-Pacífico, nueva cultura de comunicaciones, grandes flujos migratorios, debilitamiento de la capacidad de decisión de estados nacionales y creación de redes estatales supranacionales etc.). El nuevo planteamiento se nos presenta como esfuerzo por ampliar el foco de observación del sistema político a los problemas más diversos de la sociedad (totalmente en el extremo opuesto a la estrechez del foco del NPM que sólo observaba la eficiencia económico-financiera). Al mismo tiempo abandona el modo de observación auto-referencial caracterizado por el típico narcisismo que aparece en los gobernantes autoritarios de talante populista donde realmente se olvida al ciudadano en cuanto parte activa de la política durante el período legislativo, pues sólo durante el período electoral se le recordaba casi como mal necesario para la obtención de su voto –a veces casi comprado en los sistemas políticos asistencialistas como el del justicialismo argentino.
En la nueva concepción, desarrollada al mismo tiempo que la sociedad va tomando conciencia de su pluralismo interno (el reconocimiento de la dimensión género por ejemplo, o la liberación ante poderes espirituales que monopolizaban la definición de valores éticos o códigos binarios de conducta), la categoría o prisma de observación pasa del “sistema” a la “red” (network – entendida en un sentido más amplio que esas supuestas redes sociales establacidas con instrumentos informáticos a lo facebook o twitter). Desde la visión sistémica, que no separa como “cosas en si” distintas en la acción humana lo ético, lo económico etc., sino ve dichas dimensiones como partes integrantes en toda decisión humana.
El fallo más importante de la anterior visión economicista fue considerar que los aspectos humanos, como repercusiones sociales de programas neoliberales, eran factores externos. En su lugar, la visión sistémica ve la decisión política o administrativa como proceso primariamente “social”, referido a efectos en el sistema sociedad, aunque ciertamente tenga efectos analizables en lo económico. En esta observación integral, la misión-gobernar no es la de imponer una diferencia en la dimensión poder –en que la mayoría legitimaría la imposición de una orientación o ideología al resto-, sino la de responder a las necesidades y exigencias del todo social ofreciendo cumplimientos funcionales (que sí pueden ser como los propuestos en el NPM: buen cociente de valor de prestaciones/costo). Y esta respuesta deberá considerarse el mismo sistema público sólo como un actor más, en diálogo en igualdad de condiciones con el resto de los agentes sociales individuales y grupales. Gobernar es concebido así como una actividad de dirección del conjunto del desarrollo social que deja atrás el antiguo modelo de distanciamiento (en el Populismo sólo hay una fachada de acercamiento, no hay “diálogo” con el pueblo) entre agentes del poder estatal y ciudadanía. Postula entender el todo social como una red de interacciones entre distintos agentes sociales: ciudadanos, asociaciones, ongs, y organismos de la Administración.
Pero, ¿cuáles son los pasos en el necesario esfuerzo por reformar ese conjunto, y en primer lugar, los sistemas gubernamental-político y administrativo? El lema “Good Governance” se refiere a un concepto más complejo que el del funcionamiento cuasi-empresarial propuesto antes en el NPM. En retrospectiva temporal, de esta corta historia de la idea del PG, se constata que inicialmente, la Good Governance se aplicó a las políticas de desarrollo de países todavía no industrializados.
El Banco Mundial aplicaba el concepto en un estudio del año 1989 como “ »the exercise of political power to manage a nation’s affairs« (Banco Mundial informe 1989:60) – donde el acento recae en el término “to manage”, es decir, dirigir al modo racional en que se conducen las organizaciones de la economía privada.
El concepto supuso un cambio de tendencia en la misma política de concesión de créditos del banco. Hasta entonces, la política de ayudas se centraba en áreas como salud pública, educación o infraestructuras; desde este cambio, el foco de atención se desplaza al desarrollo estructural total del sistema político-administrativo (Theobald 2000: 83ff ). Las directrices del Banco Mundial se estructuraron en referencia a cuatro partes:
Sector público con la finalidad de mejorar el rendimiento y la dirección-control de dicho sector
Accountability – sistema contable y de control primariamente financiero: definiendo competencias-responsabilidades y obligaciones de rendir cuentas).
Rule of law – marco legal a la actividad gubernamental-administrativa.
Transparencia – La superación de la corrupción, como factor que más frena todo desarrollo económico de un pais, se logra garantizando el libre acceso y fiabilidad de las informaciones, como en los departamentos estatales de estadística (Adam 2000:274).
En el escenario de espectaculares casos de quiebras, corrupción e insolvencia de grandes ban-cos y otras organizaciones de la economía privada, el gobierno atacó el tema de revisar la legislación sobre sociedades anónimas, pues manifiestamente, muchas de ellas no cumplen los mínimos de sus obligaciones referentes a su responsabilidad social corporativa. En este contexto se analiza la estructura o constitución de gobernanza interna de las organizaciones. El concepto abarca el marco de ordenamiento legal y fáctico en que se determina la forma de concertar los distintos órganos de dirección, supervisión-control y los grupos de presión. Hoy este último factor es revisado desde el concepto de los stakeholder que se contrapone al de los propietarios o shareholders. Dentro de esta tendencia centrada en el PG se crean múltiples códigos de conducta, directrices, o informes sobre lo que consideran debe ser una “buena” dirección de las organizaciones. En ellos se pide una dirección eficiente y transparente así como la utilización de mecanismos de control. La aplicación de estas normativas o recomendaciones se deja totalmente a la organización, pública o privada.
5 Debate sobre la reforma del Estado y Administración y distintos enfoques prácticos
Se está desarrollando en múltiples foros un debate sobre la utilización del concepto de PG, atendiendo ciertamente al esfuerzo por superar los déficits del programa del NPM y mejorar estructura y funciones del sistema público. Podemos diferenciar algunos planteamientos más relevantes: a) orientados a la mejora de calidad de vida de la población; b) orientados a utilizar las nuevas TICs para modernizar el Estado (E-Governance). En estos planteamientos, el concepto de gobernanza-cibernética creado inicialmente para tratar problemas de la economía privada es aplicado en el ámbito del estudio del sistema público, por ejemplo, para una mejor dirección de empresas públicas. Aquí se considera importante usar esta categoría para analizar la interdependencia –ineludiblemente confictiva- entre Política (Ejecutivo en primer lugar) y Administración. El concepto de gobernanza empresarial trataba de las relaciones entre Principal-Agent, por ejemplo, definiendo competencias y responsabilidades entre el Consejo de Administración y la Dirección. En el ámbito público, se aplica esta distinción a la definición de competencias y responsabilidades entre Gobierno y Administración. Del mismo modo que un director o ejecutivo, o los representantes sindicales pueden formar parte del consejo de administración (legislación alemana: en forma paritaria, desde Adenauer-Erhard., sobre la Cogestión trabajo-capital, regulación que reduce la conflictividad laboral como se revela en la baja proporción de paros), también, según este modelo, en los órganos de decisión del Ejecutivo deberían estar presentes los responsables (expertos) de la Administración en forma simétrica a la praxis en que ciertos sujetos de confianza del partido en el poder son nombrados responsables de organismos de la Administración. En Centroeuropa, el concepto se emplea sobre todo en referencia a la mejora de la calidad de vida de la población (salud, educación, seguridad, holgura económica, medioambiente etc.). Y finalmente, el PG es visto como símbolo del desafío a los gobernantes y administradores públicos en el mejor uso de las nuevas TICs en todos los ámbitos de vida de la sociedad, es decir, para lograr que la sociedad de la información sea también una sociedad más justa, equi-librada y con mejor calidad de vida. Pero el centro del debate recae sobre el modo de definir el mismo problema central a que debe responder la reforma del sistema público. Es decir, en la observación-2 efectuada al diseñar el mismo programa PG se da un cierto grado de imprecisión en su definición. Esta imprecisión no sólo afecta a la forma de conceptualizar o hacer teoría de este programa, sino afecta también a las observaciones directas hechas desde el sistema político-administrativo sobre el campo de problemas que debe tratar y que se presupone ya ser más amplio que el observado desde el enfoque NPM. Sin un mínimo de precisión conceptual en sus observaciones será imposible delimitar las áreas de responsabilidad y control necesarias en cada parte del programa. Algunos críticos piensan que el mismo concepto de Gobernanza podría ser uno de tantos provisorios slogans de moda (en el ámbito empresarial recordamos: gestión por objetivos, lean management, toyotoismo, couching...). Otros, sin embargo, consideran que el contenido conceptual de la PG permitiría, por así decirlo, incrementar la capacidad de auto- y meta-observación del sistema público y posibilitar así mejor diagnóstico y elaboración de propuestas de solución de los complejos problemas a resolver actualmente. Por esta razón no sería superfluo analizar en mayor profundidad el concepto de Gobernanza y definir áreas de aplicación por los responsables del sistema público. Un argumento que apoya la relevancia de este enfoque es la constatación de que el debate actual, en el que podría configurarse una fundamentación científica apenas si ha penetrado en la discusión académica en las universidades en países que ya emprendieron acciones según la PG. En la discusión actual se tratan muchas estrategias para la reforma del estado. De ellas selecciono la “descentralización”, que dado que se configura como estrategias organizativa, merecen más atención en un ámbito universitario especializado precisamente en este tipo de problemas. Los esfuerzos actuales se enfocan a la reforma de estructuras y del ejercicio de la autoridad política para responder mejor a las exigencias que plantea la sociedad del siglo XXI. Nada sería menos funcional que responder a los nuevos retos con las viejas recetas, por ejemplo, en recetas marcadamente orientadas al populismo autoritario de un Chavez, un Correa o una Fernandez de Kirchner (en que muchos ven una continuación de los fascismos de los años treinta del pasado siglo) donde bajo la fachada de una democracia total se esconden pretensiones totalitarias que se manifiesta en las políticas intervencionistas, a su vez justificadas en una visión proteccionista ciega a la realidad de las exigencias de una sociedad moderna. Dejando de lado la unilateralidad o estrechez de esos enfoques planteados en una simplista visión dicotómica, un sistema público en que se toma conciencia de la “complejidad” se enfrenta a problemas reales como el que emerge de las interdependencias inter-estatales (a este reto responden los esfuerzos por dominar la complejidad interna la UE, cuando hasta la fecha ni se tratan tales retos en un Mercosur).
6 Estrategias de aplicación de la Public Governance
a) Estrategia de descentralización
La primera estrategia para enfrentar esa complejidad es la descentralización (en toma de decisiones, ejecución de planes, autocontrol): Cuando un problema es muy complejo, lo mismo que se hace en la investigación de fundamentos, se crean equipos especializados para posibilitar la concentración de recursos, en primer lugar, de conocimientos, sobre el área acotada de problemas. Esta medida mejora los flujos de información haciéndolos más transparentes y, por tanto, más controlables. Asimismo permite aprovechar capacidades de solución de problemas propias (que un gran aparato burocrático tiende a desconocer), y facilita concentrar recursos en las áreas de problemas diagnosticados (desde cerca, no desde la lejana sede de gobierno central). El antiguo federalismo surgió en el escenario del Iluminismo, reino de la razón, en que se dio prioridad a la argumentación racional sobre la ideología centralista del Absolutismo del s. XVIII. La descentralización permite pues procesos de solución de problemas más efectivos y eficaces en educación, salud pública, transporte, seguridad etc. que una administración centralizada apenas si puede percibir. Ahora bien, un sistema público puede desaprovechar estas ventajas si no se definen claramente los ámbitos de competencias o no crea las instituciones precisas para coordinación o para arbitraje en caso de conflictos de competencias. A este respecto hay que notar que si el nivel de subsistemas descentralizados no dispone de los recursos necesarios, todo este esfuerzo de tratamiento de la complejidad de tareas puede terminar en el fracaso (ese es precisamente el problema actual de las economías de algunos miembros de la UE a los que el plan global de ahorro niega mínimos de recursos para afrontar tareas totalmente necesarias). En el extremo opuesto estaría una desbordada dotación de recursos a esas unidades, sobre todo cuando o la justicia no funciona adecuadamente o no se han creado mecanismos de supervisión-control, conduce a la corrupción política. La descentralización política y administrativa ha sido definida como transferencia de funciones específicas -incluyendo las de tipo político, administrativo y económico- desde el gobierno central a los gobiernos de las provincias que funcionan independientes frente al centro y con cierto grado de soberanía, también definido geográficamente, en el marco legal y en de-terminados ámbitos de decisión y desempeño de funciones. La descentralización facilita la participación de la ciudadanía al acortar las vías de comunicación, y como sucede también en la descentralización de grandes corporaciones se mejora la eficacia y eficiencia en la prestación de servicios, se garantiza mejor la protección de minorías contra las reglas impuestas por la mayoría, se reduce significativamente el sobrepeso burocrático (a condición de no duplicar funciones en el centro y en la periferia), y se consigue adecuar mejor el sistema a ls costumbres y tradiciones locales. Por último, pero no en último lugar, la descentralización es una garantía contra tentaciones de autoritarismo o tiranía de un fuerte gobierno central que dispusiera a su libre arbitrio de todos los recursos del Estado. Al mismo tiempo, este juego entre centro y periferia posibilita también controlar posibles desviaciones en las áreas decentralizadas. El estudio internacional de distintos modos de descentralización permite al menos una selección de las principales cuestiones que han de ser resueltas en un modelo descentralizado:
• Consultas continuas y directrices reguladoras de la interacción entre esas unidades sub-nacionales. Pero éstas actúan libremente dentro del marco de objetivos comunes y de estándares de calidad y economicidad de su actuación. Esas pautas son acordadas en consultas multi-nivel con la periferia pero su fuerza vinculante se debe al poder central.
• Incentivos propuestos en programas del centro para estimular y facilitar en las unidades periféricas su actividad de planeación e implementación de medidas a tomar en dichas unidades. Este es el método tradicional de coordinación jerárquica apoyado en transferencias top-down de recursos y conocimientos.
• Acuerdos sobre objetivos y contratos entre unidades descentralizadas son típicos en una gobernanza multi-nivel. Esos contratos negociados con las subunidadess regionales o municipales deben facilitar la implementación de la descentralización organizativa y la financiación de servicios e infraestructuras.
• Los contratos relacionales exigen un alto nivel de confianza entre las partes. De ahí la dificultad o imposibilidad de lograr una descentralización efectiva allí dónde el temor sustituye a la confianza. La creación de confianza exige a su vez relaciones estables y compromiso común en el respeto al orden legal.
• En el nivel local de gobernanza es precisa la participación de la ciudadanía, su compromiso con un orden instituciona l (actitud sólo posible si el sistema político-administrativo es valorado positivamente).
Las deficiencias siempre posibles en el funcionamiento del sistema pueden ser detectadas por la ciudadanía, y este control reemplaza, con mayor eficiencia y menor coste, el tradicional control top-down. En Francia se llegó a proponer la creación de jurados populares que puedan dictaminar sobre si los políticos cumplen o no sus promesas electorales. En una observación extendida en lo temporal y espacial se registra el incremento en las formas de participación ciudadana en los países de la UE, tanto a nivel local-municipal como regional, y al mismo tiempo mejoras esenciales en los servicios públicos: calidad del agua, tratamiento de residuos y reducción de impacto medioambiental, seguridad alimentaria etc. Aquí, en una observación extendida en lo temporal y espacial, es constatable el incremento en las formas de esa participación ciudadana en los países de la UE, tanto a nivel local-municipal como regional, y al mismo tiempo mejoras esenciales en los servicios públicos: calidad del agua, tratamiento de residuos y reducción de impacto medioambiental, seguridad alimentaria etc. b) Estrategia de las Redes El nuevo concepto de “red” (network) en ciencias sociales la define como estructura policéntrica (describible en un grafo) relativamente estable surgida por relaciones entre actores autónomos por la que fluyen operaciones de co-operación entre esos actores (Sydow 1992:82). En la red existe tensión entre fuerzas opuestas: autonomía y cooperación. Tensión que observada en el horizonte de la micro-política hace surgir numerosos puntos neurálgicos. Desde esta categoría de análisis se plantean las siguientes cuestiones (concernientes al sistema estudiado): • ¿Cuáles son los factores críticos de éxito en la configuración y funcionamiento de las redes? • ¿Qué recursos pueden funcionar en las redes como medios de poder y quiénes son los actores en que recae el mayor peso de las decisiones? .El análisis empírico descubre en las redes diversos actores con intereses similares, pero con muy diversas potenciales o competencias. Para que exista una capacidad de decisión y acción deberá ser posible conectar esos potenciales de los nudos de la red. Como se trata de un con-junto de centros de decisión humana, la cooperación en red exige un grado suficiente de visión compartida y definición de una misión común – generalmente respecto a la forma de resolver determinados problemas sociales- que a su vez se basa en compartir objetivos y reglas de acción para seleccionar luego las estrategias pertinentes (targets y means en el Hoshin Kanri). Hay que advertir que tal comunidad de formas de ver se mantiene en permanente tensión con la autonomía de los actores, cada uno con sus características, diríamos geno- y fenotípicas que son un factor de enriquecimiento del potencial de solución de problemas complejos (este factor es el que se aprovecha-gestiona en los grupos de progreso o círculos de calidad en la industria). En el horizonte de esta tensión dialéctica cooperación-autonomía hay que garantizar un entendimiento mutuo, traducido a comunicación, lo que, a su vez, exige que los diversos actores revisen sus propios hábitos de pensar sobre problemas. Es decir, se considera indispensable llegar a cierto grado de cambio interno de esos actores (“metanoia” fue ya para los clásicos la conditio sine qua non para que pudiera surgir una comunidad, por ejemplo, la de los pitagóricos). Las dificultades para participar eficientemente en una red son muy distintas. Por ello, en la implementación de un plan de trabajo en red en la Administración será normalmente necesario el asesoramiento por expertos en comunicación y psicología social, aunque las recetas clásicas para el trabajo en equipo, dado que surgieron en otro horizonte muy distinto, el de la organización jerárquica, deberán ser sometidas a una total revisión crítica. Aunque es tema controvertido el de definir “red” (social), sin embargo, mirando sólo a su aplicación práctica, podemos concentrar nuestro examen en tres distintos tipos de fronteras en relación a los nudos de una red:
• Frontera exterior de la red
• Fronteras entre las organizaciones que forman parte de la red (ONGs, organismos de la Administración, etc.)
• Fronteras intra-organizativas (por ejemplo, entre departamentos de la Administración involucrados o de los qe no se exige participen en la solución de las tareas de la Red). En los actores ubicados en posiciones fronterizas poseen un mayor potencial como intermediarios. Es una situación similar a la del gate-keeper de flujos de información, tal como sucede con los secretarios de un Partido: controlan todo el flujo de informaciones internas y posiblemente es ese control interno lo que impide a un partido democrático funcionar él mismo democráticamente, pues se trata de un potencial de influjo-poder que no se deriva de su posición jerárquica, o de su capital propio (como sucede en las relaciones propietario-dirección), sino de su saber y capacidad para conquistar la confianza de otros.
Presuponer confianza es lo contrario a contar con el oportunismo individual de los otros nudos de la red, cuando dominan esquemas de preferencias en que se antepone el beneficio propio al del conjunto. Es esta constatación la que obliga a subrayar la importancia de la confianza como medium que posibilita la comunicación eficaz y así la coordinación organizativa. La confianza sólo es posible donde la dimensión ética no es vista como una externalidad –tal como la veía la teoría tradicional económica-, sino como constitutivo esencial en la toma de dccisiones: sin presuponer una conducta responsable moralmente en los otros nudos de la red, es prácticamente imposible toda cooperación. Por otra parte, sería ingenuo pensar que en la Red desaparece todo elemento jerárquico: se necesita al coordinador (lo mismo que se precisa un director de proyectos), cuya primera misión es la de crear confianza, para que la actividad de los nudos de la red puedan armonizar operaciones en forma de cooperación. En la economía privada se utilizó esta estrategia hace tiempo. Los keyretsus japoneses (forma de cooperación impuesta cuando los estadounidenses desmontaron las grandes corporaciones) trabajan, en red de empresas de distinto capital pero que cooperan en investigación, marketing etc., de modo eficiente desde hace más de seis décadas.
7 Rasgos generales de la aplicación de la concepción de la Public Governance
En la reforma de un sistema social como es el político-administrativo, el proceso no se realiza en un sólonivel, sino en los escenarios de juego político, económico, ideológico-ético y tam-bién en el de la comunicación-interacción interpersonal donde los actores están motivados por intereses de carácter material, simbólico o sociales. A la complejidad de las tareas de solución de problemas de la comunidad se une pues la complejidad del sistema de observación de primer grado en que actúan los agentes de decisión y ejecución de los planes de cambio. A nivel de interacción humana pueden presentarse factores que ayuden al proceso o factores que frenen o incluso impidan totalmente el cambio del sistema. Analizando con un foco dirigido a estratos más profundos que el de ese juego de intereses personales encontramos el nivel de las convicciones de fondo de los agentes (sus esquemas de preferencias y valores, sus “teorías individuales” de la realidad, etc.). En la sociología del conocimiento se ha recurrido frecuentemente a las teorías en que se postula que la acción humana puede ordenarse en referencia a distintas categorías de “orientación de la acción”. Estas categorías estarían ordenadas jerárquicamente y también se diferenciarían según el grado de modificabilidad (Sabatier/Jenkins-Smith 1993). Así se sitúa en la cumbre a las convcciones y disposiciones de carácter valorativo y moral – referidos a la diferencias bueno/malo, libertad/seguridad, o en referencia a una ética utilitarista: eficiente/ineficiente. Estas convicciones de fondo tendrían un carácter muy estable, que constituye el mayor obstáculo al cambio. En este horizonte, la explicación de la acción se suele estructurar según la categoría “causa”, en modo similar a la explicación científica en el mundo de la naturaleza (es menos frecuente recurrir al esquema de explicación sistémica). Los esquemas de preferencias valorativos serían pues el condicionante para la aceptación o repulsa a medidas de cambio. Pero en la mayoría de los casos de cambio, los programas de acción no afectan esas convicciones profundas de los actores, sino la transformación se realiza al nivel más superficial de lo instrumental (como cuando se introducen TICs), o en el horizonte de los controles (de eficiencia en la cadena de producción de valor, o de calidad de los outputs etc.). Un rasgo de los proyectos de reforma es el de cuestionar las convicciones últimas de los acto-res (de tipo ideología religiosa, política, filosófica etc.). Esto produce un efecto sobre los actores del proceso muy distinto del de un mero cambio superficial en estructuras o gestión de procesos. Hay numerosos ejemplos en que se plantea el mismo problema en asociaciones ligadas, por ejemplo, a una confesión religiosa. En la historia de las órdenes fue este tipo de conflicto entre ideas altruistas y presión fáctica derivada de tener que satisfacer necesidades básicas elementales el que provocó la regulación de “situaciones de excepción”. Así por ejemplo, en la Compañía de Jesús, en contradicción a su orientación a la pobreza, se consideró necesario dotar a las casas de estudios de propiedades que garantizaran una libertad frente a la necesidad de mendigar para configurar la atmósfera del Otium que tradicionalmente se vio como necesaria para dedicarse al estudio e investigación. Escolástica es vocablo derivado de scholé- término griego equivalente al latino otium. En las organizaciones estructuradas exclusivamente según el modelo jerárquico burocrático (como suele suceder en la mayoría de las administraciones públicas, partidos, y demás elementos del sistema social Política) resulta muy dificultoso lograr mínimos cambios en profundidad. Las relaciones entre sus miembros trascurren a un nivel superficial y no tienen en cuenta los estratos profundos de esquemas de valores y convicciones. Este rasgo explica el inmobilismo de los sistemas burocráticos anclados en estructuras incluso anteriores a la Revo-lución Industrial. El resultado de proyectos de cambio suele ser el surgimiento de estructuras híbridas: los actores aceptan innovaciones organizativas pero siguen observando-comprendiéndolas según esquemas de interpretación burocráticas. La filosofía desde la que los dirigentes conducen el sistema sigue siendo la antigua. Este fenómeno es el que se critica en la resistencia al cambio, inmobilismo, matenimiento de hábitos propios del tiempo de los virreyes, etc. en las organizaciones públicas de no pocos países latinoamericanos: por ejemplo, cuando el gobernante ni siquiera consulta realmente a sus ministros o pasa por alto (cuando no condena) la información procedente desde los medios. La cultura de fondo sigue siendo la de un poder autoritario.
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Prof. Dr. José Rodríguez de Rivera. Universidad Politécnica de Madrid - CEPADE España
1 Introducción
Desde el comienzo del Estado moderno, en que fue decisiva la regulación de la “burocracia” como instrumento de los monarcas para configurar un instrumento para afianzar y mantener el poder, al mismo tiempo que se iniciaba la transición de la idea de los dominios reales, como patrimonio de una familia, a la idea constitucional de un ordenamiento regulado de toda una comunidad, en el sistema político se diferencian dos sistemas con distinto tipo de racionalidad, el subsistema propiamente “político” en cuanto organización de las relaciones de poder (en la democracia representativa ese sistema abarca legislativo, ejecutivo y judicial en clara separación de competencias) y el subsistema de la Administración Pública caracterizado por seguir el modelo organizativo de la Burocracia. Las racionalidades y lógicas de ambos espacios sociales son distintas. En el político hay una lógica y racionalidad orientada al ejercicio de un poder en la forma de preparar y ejecutar decisiones-acciones con carácter vinculante para toda la comunidad. Obligatoriedad ligada a la legitimidad del Estado. En el subsistema Administración (englobando la central, las regionales o las locales) domina en cambio la racionalidad instrumental (Zweckrationalität según el ya clásico Max Weber). Pero el sistema administrativo es constitutivamente un instrumento del de la política. Y eso crea tensiones y conflictos muy complejos. Cuando aparecen crisis profundas, como la actual, sucede algo similar a lo que los consultores en gestión de la calidad recuerdan al empresario. Mientras la marea está alta, el mar oculta escollos que al bajar la marea quedan visibles. Según el juicio de los mejores economistas, la actual crisis, la bajada de marea financiera, tuvo su origen en los fallos, especulación, del sis-tema financiero que en vez de autocomprenderse como medio o instrumento de una economía productiva de valor útil, llegó a presentarse como fin en sí mismo. Pero esta marea baja ha puesto de manifiesto los obstáculos que el mismo sistema público se había ido creando. Por esta razón, y no sólo en la UE dónde la crisis se admite abiertamente y en sentido auto-crítico, también en las llamadas economías emergentes se hace precisa una revisión y renovación del sistema público. Y de entre las propuestas más recientes seleccionaré la de la Governance (Gobernancia), aún en período de desarrollo y prueba, de la que se espera permita superar los errores del anterior modelo del New Public Management, que surgió y se extendió desde los comienzos de la llamada “revolución conservadora” liderada por Reagan/Thatcher desde comienzos de los años 80 hasta el cambio de siglo.
2. Public ¨Governance
En la actual (casi inabarcable) discusión sobre la reforma del estado se recurre frecuentemente a la categoría de “gobernanza”. Se trata de un nuevo modo de observación de segundo grado (observando las observaciones directas), un nuevo modo de enfoque en que se interpreta la observación directa (la que realiza el práctico, el agente politico) de los fenomenos políticos en el marco de interés de la modernización del Estado y Administración Pública. El concepto se ha discutido ya largo tiempo en los planteamientos de política internacional, pero, por ejemplo, en Alemania sólo se empezó a tratar a fines de los noventa del pasado s. XX. Los términos empleados más frecuentemente son los de “Public Governance” y “New Public Governance” (Löffler 2001: 16). 3 Límites y fallos del anterior modelo NPM El primer motivo de buscar un nuevo modelo para modernizar la Administración es la insatisfacción con lo que no logró el modelo New Public Management, NPM. Este modelo definía dos dimensiones en que realizar la reforma del sistema modificando la estructuración de tareas y la mejora de procesos.
1) El modelo se configuraba sobre la idea directriz de un “enabling state” (estado “facilitador”) transfiriendo al ámbito administrativo los mecanismos de mercado y competitividad de la economía libre orientando los procedimientos administrativos hacia el ciudadano-cliente.
2) Aparte de un esfuerzo hacia “menos estado”, el modelo pretendía modernizar las estructu-ras internas de la Administración adaptando la gestión al modelo de mercado, en primer lugar en orientación al ciudadano-cliente: al que debía ofrecérsele un cociente de valor entre el valor útil de los servicios prestados y el costo requerido, en primer lugar, impositivamente. Esto debía conseguirse creando unidades descentralizadas, en gran parte autónomas, que debían dirigirse orientándose a los resultados, y diferenciando al mismo tiempo responsabilidades de planificación estratégica y de operaciones de implementación de lo planeado.
El modelo presuponía diferenciar entre enfoque politico y enfoque administrativo. El centro de gravedad de estos esfuerzos por modernizar la Adm se situaba en los dominios de Sistema Contable, Financiación y Personal, utilizando al mismo tiempo las nuevas tecnologías TICs (Reichard 2001:15). En Alemania, primariamente, esta idea de la modernización de la Adm fue comprendida cono reforma interna de estructuras más que de procesos.
En el programa 1999, “Estado moderno – Administración moderna” (SPD- Schröder) el objetivo explícito era la modernización del sistema, pero apenas se avanzó en su cumplimiento. Los puntos débiles, en comparación internacional, fueron identificados en los campos de orientación al mercado y competencia (ofrecer servicios competitivos con los que consiguen instituciones privadas), ambos con insuficiente orientación al ciudadano-cliente y fallos en la estrategia.
4 Objetivos de reforma y estrategias de implementación de la Public Governance
El modelo Public Governance PG (prefiero el término inglés al de Gobernanza por la polise-mia actual en su uso) arranca desde el examen crítico de los fallos del NPM. Solamente si aplicamos una meta-observación crítica de la observación-2 (de la teoría política que funda-mentaba el NPM) puede uno identificar las verdaderas divergencias en enfoque de fondo. El nuevo modelo aparece además libre de la actitud casi-dogmática (rasgo típico de la posición neoliberal de aquel proyecto de “menos estado”) de los programas del NPM. El nuevo mode-lo, sin falsas modestias promete allanar el camino a una verdadera modernización de la Administración y alcanzar así una verdadera calidad del trabajo gubernamental y administrativo, pero al mismo tiempo se entiende sólo como modelo provisorio, como algo a revisar y corregir, si fuera necesario hasta en sus elementos centrales. El modelo PG se autodefine como modo de respuesta integrada a los enormes cambios que está experimentando la sociedad al comienzo del siglo XXI (globalización, desplazamiento de centros de gravedad desde el antiguo “centro” occidental-Atlántico al espacio Asia-Pacífico, nueva cultura de comunicaciones, grandes flujos migratorios, debilitamiento de la capacidad de decisión de estados nacionales y creación de redes estatales supranacionales etc.). El nuevo planteamiento se nos presenta como esfuerzo por ampliar el foco de observación del sistema político a los problemas más diversos de la sociedad (totalmente en el extremo opuesto a la estrechez del foco del NPM que sólo observaba la eficiencia económico-financiera). Al mismo tiempo abandona el modo de observación auto-referencial caracterizado por el típico narcisismo que aparece en los gobernantes autoritarios de talante populista donde realmente se olvida al ciudadano en cuanto parte activa de la política durante el período legislativo, pues sólo durante el período electoral se le recordaba casi como mal necesario para la obtención de su voto –a veces casi comprado en los sistemas políticos asistencialistas como el del justicialismo argentino.
En la nueva concepción, desarrollada al mismo tiempo que la sociedad va tomando conciencia de su pluralismo interno (el reconocimiento de la dimensión género por ejemplo, o la liberación ante poderes espirituales que monopolizaban la definición de valores éticos o códigos binarios de conducta), la categoría o prisma de observación pasa del “sistema” a la “red” (network – entendida en un sentido más amplio que esas supuestas redes sociales establacidas con instrumentos informáticos a lo facebook o twitter). Desde la visión sistémica, que no separa como “cosas en si” distintas en la acción humana lo ético, lo económico etc., sino ve dichas dimensiones como partes integrantes en toda decisión humana.
El fallo más importante de la anterior visión economicista fue considerar que los aspectos humanos, como repercusiones sociales de programas neoliberales, eran factores externos. En su lugar, la visión sistémica ve la decisión política o administrativa como proceso primariamente “social”, referido a efectos en el sistema sociedad, aunque ciertamente tenga efectos analizables en lo económico. En esta observación integral, la misión-gobernar no es la de imponer una diferencia en la dimensión poder –en que la mayoría legitimaría la imposición de una orientación o ideología al resto-, sino la de responder a las necesidades y exigencias del todo social ofreciendo cumplimientos funcionales (que sí pueden ser como los propuestos en el NPM: buen cociente de valor de prestaciones/costo). Y esta respuesta deberá considerarse el mismo sistema público sólo como un actor más, en diálogo en igualdad de condiciones con el resto de los agentes sociales individuales y grupales. Gobernar es concebido así como una actividad de dirección del conjunto del desarrollo social que deja atrás el antiguo modelo de distanciamiento (en el Populismo sólo hay una fachada de acercamiento, no hay “diálogo” con el pueblo) entre agentes del poder estatal y ciudadanía. Postula entender el todo social como una red de interacciones entre distintos agentes sociales: ciudadanos, asociaciones, ongs, y organismos de la Administración.
Pero, ¿cuáles son los pasos en el necesario esfuerzo por reformar ese conjunto, y en primer lugar, los sistemas gubernamental-político y administrativo? El lema “Good Governance” se refiere a un concepto más complejo que el del funcionamiento cuasi-empresarial propuesto antes en el NPM. En retrospectiva temporal, de esta corta historia de la idea del PG, se constata que inicialmente, la Good Governance se aplicó a las políticas de desarrollo de países todavía no industrializados.
El Banco Mundial aplicaba el concepto en un estudio del año 1989 como “ »the exercise of political power to manage a nation’s affairs« (Banco Mundial informe 1989:60) – donde el acento recae en el término “to manage”, es decir, dirigir al modo racional en que se conducen las organizaciones de la economía privada.
El concepto supuso un cambio de tendencia en la misma política de concesión de créditos del banco. Hasta entonces, la política de ayudas se centraba en áreas como salud pública, educación o infraestructuras; desde este cambio, el foco de atención se desplaza al desarrollo estructural total del sistema político-administrativo (Theobald 2000: 83ff ). Las directrices del Banco Mundial se estructuraron en referencia a cuatro partes:
Sector público con la finalidad de mejorar el rendimiento y la dirección-control de dicho sector
Accountability – sistema contable y de control primariamente financiero: definiendo competencias-responsabilidades y obligaciones de rendir cuentas).
Rule of law – marco legal a la actividad gubernamental-administrativa.
Transparencia – La superación de la corrupción, como factor que más frena todo desarrollo económico de un pais, se logra garantizando el libre acceso y fiabilidad de las informaciones, como en los departamentos estatales de estadística (Adam 2000:274).
En el escenario de espectaculares casos de quiebras, corrupción e insolvencia de grandes ban-cos y otras organizaciones de la economía privada, el gobierno atacó el tema de revisar la legislación sobre sociedades anónimas, pues manifiestamente, muchas de ellas no cumplen los mínimos de sus obligaciones referentes a su responsabilidad social corporativa. En este contexto se analiza la estructura o constitución de gobernanza interna de las organizaciones. El concepto abarca el marco de ordenamiento legal y fáctico en que se determina la forma de concertar los distintos órganos de dirección, supervisión-control y los grupos de presión. Hoy este último factor es revisado desde el concepto de los stakeholder que se contrapone al de los propietarios o shareholders. Dentro de esta tendencia centrada en el PG se crean múltiples códigos de conducta, directrices, o informes sobre lo que consideran debe ser una “buena” dirección de las organizaciones. En ellos se pide una dirección eficiente y transparente así como la utilización de mecanismos de control. La aplicación de estas normativas o recomendaciones se deja totalmente a la organización, pública o privada.
5 Debate sobre la reforma del Estado y Administración y distintos enfoques prácticos
Se está desarrollando en múltiples foros un debate sobre la utilización del concepto de PG, atendiendo ciertamente al esfuerzo por superar los déficits del programa del NPM y mejorar estructura y funciones del sistema público. Podemos diferenciar algunos planteamientos más relevantes: a) orientados a la mejora de calidad de vida de la población; b) orientados a utilizar las nuevas TICs para modernizar el Estado (E-Governance). En estos planteamientos, el concepto de gobernanza-cibernética creado inicialmente para tratar problemas de la economía privada es aplicado en el ámbito del estudio del sistema público, por ejemplo, para una mejor dirección de empresas públicas. Aquí se considera importante usar esta categoría para analizar la interdependencia –ineludiblemente confictiva- entre Política (Ejecutivo en primer lugar) y Administración. El concepto de gobernanza empresarial trataba de las relaciones entre Principal-Agent, por ejemplo, definiendo competencias y responsabilidades entre el Consejo de Administración y la Dirección. En el ámbito público, se aplica esta distinción a la definición de competencias y responsabilidades entre Gobierno y Administración. Del mismo modo que un director o ejecutivo, o los representantes sindicales pueden formar parte del consejo de administración (legislación alemana: en forma paritaria, desde Adenauer-Erhard., sobre la Cogestión trabajo-capital, regulación que reduce la conflictividad laboral como se revela en la baja proporción de paros), también, según este modelo, en los órganos de decisión del Ejecutivo deberían estar presentes los responsables (expertos) de la Administración en forma simétrica a la praxis en que ciertos sujetos de confianza del partido en el poder son nombrados responsables de organismos de la Administración. En Centroeuropa, el concepto se emplea sobre todo en referencia a la mejora de la calidad de vida de la población (salud, educación, seguridad, holgura económica, medioambiente etc.). Y finalmente, el PG es visto como símbolo del desafío a los gobernantes y administradores públicos en el mejor uso de las nuevas TICs en todos los ámbitos de vida de la sociedad, es decir, para lograr que la sociedad de la información sea también una sociedad más justa, equi-librada y con mejor calidad de vida. Pero el centro del debate recae sobre el modo de definir el mismo problema central a que debe responder la reforma del sistema público. Es decir, en la observación-2 efectuada al diseñar el mismo programa PG se da un cierto grado de imprecisión en su definición. Esta imprecisión no sólo afecta a la forma de conceptualizar o hacer teoría de este programa, sino afecta también a las observaciones directas hechas desde el sistema político-administrativo sobre el campo de problemas que debe tratar y que se presupone ya ser más amplio que el observado desde el enfoque NPM. Sin un mínimo de precisión conceptual en sus observaciones será imposible delimitar las áreas de responsabilidad y control necesarias en cada parte del programa. Algunos críticos piensan que el mismo concepto de Gobernanza podría ser uno de tantos provisorios slogans de moda (en el ámbito empresarial recordamos: gestión por objetivos, lean management, toyotoismo, couching...). Otros, sin embargo, consideran que el contenido conceptual de la PG permitiría, por así decirlo, incrementar la capacidad de auto- y meta-observación del sistema público y posibilitar así mejor diagnóstico y elaboración de propuestas de solución de los complejos problemas a resolver actualmente. Por esta razón no sería superfluo analizar en mayor profundidad el concepto de Gobernanza y definir áreas de aplicación por los responsables del sistema público. Un argumento que apoya la relevancia de este enfoque es la constatación de que el debate actual, en el que podría configurarse una fundamentación científica apenas si ha penetrado en la discusión académica en las universidades en países que ya emprendieron acciones según la PG. En la discusión actual se tratan muchas estrategias para la reforma del estado. De ellas selecciono la “descentralización”, que dado que se configura como estrategias organizativa, merecen más atención en un ámbito universitario especializado precisamente en este tipo de problemas. Los esfuerzos actuales se enfocan a la reforma de estructuras y del ejercicio de la autoridad política para responder mejor a las exigencias que plantea la sociedad del siglo XXI. Nada sería menos funcional que responder a los nuevos retos con las viejas recetas, por ejemplo, en recetas marcadamente orientadas al populismo autoritario de un Chavez, un Correa o una Fernandez de Kirchner (en que muchos ven una continuación de los fascismos de los años treinta del pasado siglo) donde bajo la fachada de una democracia total se esconden pretensiones totalitarias que se manifiesta en las políticas intervencionistas, a su vez justificadas en una visión proteccionista ciega a la realidad de las exigencias de una sociedad moderna. Dejando de lado la unilateralidad o estrechez de esos enfoques planteados en una simplista visión dicotómica, un sistema público en que se toma conciencia de la “complejidad” se enfrenta a problemas reales como el que emerge de las interdependencias inter-estatales (a este reto responden los esfuerzos por dominar la complejidad interna la UE, cuando hasta la fecha ni se tratan tales retos en un Mercosur).
6 Estrategias de aplicación de la Public Governance
a) Estrategia de descentralización
La primera estrategia para enfrentar esa complejidad es la descentralización (en toma de decisiones, ejecución de planes, autocontrol): Cuando un problema es muy complejo, lo mismo que se hace en la investigación de fundamentos, se crean equipos especializados para posibilitar la concentración de recursos, en primer lugar, de conocimientos, sobre el área acotada de problemas. Esta medida mejora los flujos de información haciéndolos más transparentes y, por tanto, más controlables. Asimismo permite aprovechar capacidades de solución de problemas propias (que un gran aparato burocrático tiende a desconocer), y facilita concentrar recursos en las áreas de problemas diagnosticados (desde cerca, no desde la lejana sede de gobierno central). El antiguo federalismo surgió en el escenario del Iluminismo, reino de la razón, en que se dio prioridad a la argumentación racional sobre la ideología centralista del Absolutismo del s. XVIII. La descentralización permite pues procesos de solución de problemas más efectivos y eficaces en educación, salud pública, transporte, seguridad etc. que una administración centralizada apenas si puede percibir. Ahora bien, un sistema público puede desaprovechar estas ventajas si no se definen claramente los ámbitos de competencias o no crea las instituciones precisas para coordinación o para arbitraje en caso de conflictos de competencias. A este respecto hay que notar que si el nivel de subsistemas descentralizados no dispone de los recursos necesarios, todo este esfuerzo de tratamiento de la complejidad de tareas puede terminar en el fracaso (ese es precisamente el problema actual de las economías de algunos miembros de la UE a los que el plan global de ahorro niega mínimos de recursos para afrontar tareas totalmente necesarias). En el extremo opuesto estaría una desbordada dotación de recursos a esas unidades, sobre todo cuando o la justicia no funciona adecuadamente o no se han creado mecanismos de supervisión-control, conduce a la corrupción política. La descentralización política y administrativa ha sido definida como transferencia de funciones específicas -incluyendo las de tipo político, administrativo y económico- desde el gobierno central a los gobiernos de las provincias que funcionan independientes frente al centro y con cierto grado de soberanía, también definido geográficamente, en el marco legal y en de-terminados ámbitos de decisión y desempeño de funciones. La descentralización facilita la participación de la ciudadanía al acortar las vías de comunicación, y como sucede también en la descentralización de grandes corporaciones se mejora la eficacia y eficiencia en la prestación de servicios, se garantiza mejor la protección de minorías contra las reglas impuestas por la mayoría, se reduce significativamente el sobrepeso burocrático (a condición de no duplicar funciones en el centro y en la periferia), y se consigue adecuar mejor el sistema a ls costumbres y tradiciones locales. Por último, pero no en último lugar, la descentralización es una garantía contra tentaciones de autoritarismo o tiranía de un fuerte gobierno central que dispusiera a su libre arbitrio de todos los recursos del Estado. Al mismo tiempo, este juego entre centro y periferia posibilita también controlar posibles desviaciones en las áreas decentralizadas. El estudio internacional de distintos modos de descentralización permite al menos una selección de las principales cuestiones que han de ser resueltas en un modelo descentralizado:
- Cómo tratar los conflictos de recubrimiento de competencias y las cuestiones de con-fianza, colaboración y compromiso mutuo entre centro y periferia, es decir, por las autoridades nacionales y sub-nacionales.
- Cómo resolver conflictos sobre competencias, responsabilidades y recursos, es decir, cómo conseguir coordinación y arbitraje justo en casos de disputa entre los gobiernos central y provinciales.
- Cómo minimizar las interferencias entre las autoridades descentralizadas y sus políticas (eventualmente gestionadas por otros partidos) y la autoridad y política definida por el partido en el poder central. Esto es, hay que admitir la pluralidad ideológica y politica dentro de un sistema multi-nivel de tal forma que dicha diversidad y eventuales diferencias entre las políticas de partido no obstaculicen el buen funcionamiento del sistema global por fallos en la necesaria coordinación de decisiones globales y parciales.
- Cómo hay que moderar las fuerzas centrífugas culturales y políticas y prevenir secesionismos políticos.
• Consultas continuas y directrices reguladoras de la interacción entre esas unidades sub-nacionales. Pero éstas actúan libremente dentro del marco de objetivos comunes y de estándares de calidad y economicidad de su actuación. Esas pautas son acordadas en consultas multi-nivel con la periferia pero su fuerza vinculante se debe al poder central.
• Incentivos propuestos en programas del centro para estimular y facilitar en las unidades periféricas su actividad de planeación e implementación de medidas a tomar en dichas unidades. Este es el método tradicional de coordinación jerárquica apoyado en transferencias top-down de recursos y conocimientos.
• Acuerdos sobre objetivos y contratos entre unidades descentralizadas son típicos en una gobernanza multi-nivel. Esos contratos negociados con las subunidadess regionales o municipales deben facilitar la implementación de la descentralización organizativa y la financiación de servicios e infraestructuras.
• Los contratos relacionales exigen un alto nivel de confianza entre las partes. De ahí la dificultad o imposibilidad de lograr una descentralización efectiva allí dónde el temor sustituye a la confianza. La creación de confianza exige a su vez relaciones estables y compromiso común en el respeto al orden legal.
• En el nivel local de gobernanza es precisa la participación de la ciudadanía, su compromiso con un orden instituciona l (actitud sólo posible si el sistema político-administrativo es valorado positivamente).
Las deficiencias siempre posibles en el funcionamiento del sistema pueden ser detectadas por la ciudadanía, y este control reemplaza, con mayor eficiencia y menor coste, el tradicional control top-down. En Francia se llegó a proponer la creación de jurados populares que puedan dictaminar sobre si los políticos cumplen o no sus promesas electorales. En una observación extendida en lo temporal y espacial se registra el incremento en las formas de participación ciudadana en los países de la UE, tanto a nivel local-municipal como regional, y al mismo tiempo mejoras esenciales en los servicios públicos: calidad del agua, tratamiento de residuos y reducción de impacto medioambiental, seguridad alimentaria etc. Aquí, en una observación extendida en lo temporal y espacial, es constatable el incremento en las formas de esa participación ciudadana en los países de la UE, tanto a nivel local-municipal como regional, y al mismo tiempo mejoras esenciales en los servicios públicos: calidad del agua, tratamiento de residuos y reducción de impacto medioambiental, seguridad alimentaria etc. b) Estrategia de las Redes El nuevo concepto de “red” (network) en ciencias sociales la define como estructura policéntrica (describible en un grafo) relativamente estable surgida por relaciones entre actores autónomos por la que fluyen operaciones de co-operación entre esos actores (Sydow 1992:82). En la red existe tensión entre fuerzas opuestas: autonomía y cooperación. Tensión que observada en el horizonte de la micro-política hace surgir numerosos puntos neurálgicos. Desde esta categoría de análisis se plantean las siguientes cuestiones (concernientes al sistema estudiado): • ¿Cuáles son los factores críticos de éxito en la configuración y funcionamiento de las redes? • ¿Qué recursos pueden funcionar en las redes como medios de poder y quiénes son los actores en que recae el mayor peso de las decisiones? .El análisis empírico descubre en las redes diversos actores con intereses similares, pero con muy diversas potenciales o competencias. Para que exista una capacidad de decisión y acción deberá ser posible conectar esos potenciales de los nudos de la red. Como se trata de un con-junto de centros de decisión humana, la cooperación en red exige un grado suficiente de visión compartida y definición de una misión común – generalmente respecto a la forma de resolver determinados problemas sociales- que a su vez se basa en compartir objetivos y reglas de acción para seleccionar luego las estrategias pertinentes (targets y means en el Hoshin Kanri). Hay que advertir que tal comunidad de formas de ver se mantiene en permanente tensión con la autonomía de los actores, cada uno con sus características, diríamos geno- y fenotípicas que son un factor de enriquecimiento del potencial de solución de problemas complejos (este factor es el que se aprovecha-gestiona en los grupos de progreso o círculos de calidad en la industria). En el horizonte de esta tensión dialéctica cooperación-autonomía hay que garantizar un entendimiento mutuo, traducido a comunicación, lo que, a su vez, exige que los diversos actores revisen sus propios hábitos de pensar sobre problemas. Es decir, se considera indispensable llegar a cierto grado de cambio interno de esos actores (“metanoia” fue ya para los clásicos la conditio sine qua non para que pudiera surgir una comunidad, por ejemplo, la de los pitagóricos). Las dificultades para participar eficientemente en una red son muy distintas. Por ello, en la implementación de un plan de trabajo en red en la Administración será normalmente necesario el asesoramiento por expertos en comunicación y psicología social, aunque las recetas clásicas para el trabajo en equipo, dado que surgieron en otro horizonte muy distinto, el de la organización jerárquica, deberán ser sometidas a una total revisión crítica. Aunque es tema controvertido el de definir “red” (social), sin embargo, mirando sólo a su aplicación práctica, podemos concentrar nuestro examen en tres distintos tipos de fronteras en relación a los nudos de una red:
• Frontera exterior de la red
• Fronteras entre las organizaciones que forman parte de la red (ONGs, organismos de la Administración, etc.)
• Fronteras intra-organizativas (por ejemplo, entre departamentos de la Administración involucrados o de los qe no se exige participen en la solución de las tareas de la Red). En los actores ubicados en posiciones fronterizas poseen un mayor potencial como intermediarios. Es una situación similar a la del gate-keeper de flujos de información, tal como sucede con los secretarios de un Partido: controlan todo el flujo de informaciones internas y posiblemente es ese control interno lo que impide a un partido democrático funcionar él mismo democráticamente, pues se trata de un potencial de influjo-poder que no se deriva de su posición jerárquica, o de su capital propio (como sucede en las relaciones propietario-dirección), sino de su saber y capacidad para conquistar la confianza de otros.
Presuponer confianza es lo contrario a contar con el oportunismo individual de los otros nudos de la red, cuando dominan esquemas de preferencias en que se antepone el beneficio propio al del conjunto. Es esta constatación la que obliga a subrayar la importancia de la confianza como medium que posibilita la comunicación eficaz y así la coordinación organizativa. La confianza sólo es posible donde la dimensión ética no es vista como una externalidad –tal como la veía la teoría tradicional económica-, sino como constitutivo esencial en la toma de dccisiones: sin presuponer una conducta responsable moralmente en los otros nudos de la red, es prácticamente imposible toda cooperación. Por otra parte, sería ingenuo pensar que en la Red desaparece todo elemento jerárquico: se necesita al coordinador (lo mismo que se precisa un director de proyectos), cuya primera misión es la de crear confianza, para que la actividad de los nudos de la red puedan armonizar operaciones en forma de cooperación. En la economía privada se utilizó esta estrategia hace tiempo. Los keyretsus japoneses (forma de cooperación impuesta cuando los estadounidenses desmontaron las grandes corporaciones) trabajan, en red de empresas de distinto capital pero que cooperan en investigación, marketing etc., de modo eficiente desde hace más de seis décadas.
7 Rasgos generales de la aplicación de la concepción de la Public Governance
En la reforma de un sistema social como es el político-administrativo, el proceso no se realiza en un sólonivel, sino en los escenarios de juego político, económico, ideológico-ético y tam-bién en el de la comunicación-interacción interpersonal donde los actores están motivados por intereses de carácter material, simbólico o sociales. A la complejidad de las tareas de solución de problemas de la comunidad se une pues la complejidad del sistema de observación de primer grado en que actúan los agentes de decisión y ejecución de los planes de cambio. A nivel de interacción humana pueden presentarse factores que ayuden al proceso o factores que frenen o incluso impidan totalmente el cambio del sistema. Analizando con un foco dirigido a estratos más profundos que el de ese juego de intereses personales encontramos el nivel de las convicciones de fondo de los agentes (sus esquemas de preferencias y valores, sus “teorías individuales” de la realidad, etc.). En la sociología del conocimiento se ha recurrido frecuentemente a las teorías en que se postula que la acción humana puede ordenarse en referencia a distintas categorías de “orientación de la acción”. Estas categorías estarían ordenadas jerárquicamente y también se diferenciarían según el grado de modificabilidad (Sabatier/Jenkins-Smith 1993). Así se sitúa en la cumbre a las convcciones y disposiciones de carácter valorativo y moral – referidos a la diferencias bueno/malo, libertad/seguridad, o en referencia a una ética utilitarista: eficiente/ineficiente. Estas convicciones de fondo tendrían un carácter muy estable, que constituye el mayor obstáculo al cambio. En este horizonte, la explicación de la acción se suele estructurar según la categoría “causa”, en modo similar a la explicación científica en el mundo de la naturaleza (es menos frecuente recurrir al esquema de explicación sistémica). Los esquemas de preferencias valorativos serían pues el condicionante para la aceptación o repulsa a medidas de cambio. Pero en la mayoría de los casos de cambio, los programas de acción no afectan esas convicciones profundas de los actores, sino la transformación se realiza al nivel más superficial de lo instrumental (como cuando se introducen TICs), o en el horizonte de los controles (de eficiencia en la cadena de producción de valor, o de calidad de los outputs etc.). Un rasgo de los proyectos de reforma es el de cuestionar las convicciones últimas de los acto-res (de tipo ideología religiosa, política, filosófica etc.). Esto produce un efecto sobre los actores del proceso muy distinto del de un mero cambio superficial en estructuras o gestión de procesos. Hay numerosos ejemplos en que se plantea el mismo problema en asociaciones ligadas, por ejemplo, a una confesión religiosa. En la historia de las órdenes fue este tipo de conflicto entre ideas altruistas y presión fáctica derivada de tener que satisfacer necesidades básicas elementales el que provocó la regulación de “situaciones de excepción”. Así por ejemplo, en la Compañía de Jesús, en contradicción a su orientación a la pobreza, se consideró necesario dotar a las casas de estudios de propiedades que garantizaran una libertad frente a la necesidad de mendigar para configurar la atmósfera del Otium que tradicionalmente se vio como necesaria para dedicarse al estudio e investigación. Escolástica es vocablo derivado de scholé- término griego equivalente al latino otium. En las organizaciones estructuradas exclusivamente según el modelo jerárquico burocrático (como suele suceder en la mayoría de las administraciones públicas, partidos, y demás elementos del sistema social Política) resulta muy dificultoso lograr mínimos cambios en profundidad. Las relaciones entre sus miembros trascurren a un nivel superficial y no tienen en cuenta los estratos profundos de esquemas de valores y convicciones. Este rasgo explica el inmobilismo de los sistemas burocráticos anclados en estructuras incluso anteriores a la Revo-lución Industrial. El resultado de proyectos de cambio suele ser el surgimiento de estructuras híbridas: los actores aceptan innovaciones organizativas pero siguen observando-comprendiéndolas según esquemas de interpretación burocráticas. La filosofía desde la que los dirigentes conducen el sistema sigue siendo la antigua. Este fenómeno es el que se critica en la resistencia al cambio, inmobilismo, matenimiento de hábitos propios del tiempo de los virreyes, etc. en las organizaciones públicas de no pocos países latinoamericanos: por ejemplo, cuando el gobernante ni siquiera consulta realmente a sus ministros o pasa por alto (cuando no condena) la información procedente desde los medios. La cultura de fondo sigue siendo la de un poder autoritario.
Bibliografía sobre Gobernanza
Bevir, Mark (Ed), Encyclopedia of Governance, Thousand Oaks, CA: Sage, 2007.
Börzel, Tanja A. “Was ist Governance?” boerzel@zedat.fu-berlin.de, 2006
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Chabih, J. , "Décentralisation territoriale, gouvernance locale et politiques des territoires : quels enjeux pour un développement durable ?", UCAM, Maroc, 2006 ; "Gouvernance et droits de l'Homme : Les droits du contribuable", UCAM, Maroc; "Gouvernance fiscle et gestion publique, quelle réforme?" Faculté de Droit, Souissi, Rabat, mai 2007.
Chatelin et Trebucq: "Processus d'élaboration d'un cadre conceptuel en gouvernance"
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